WSA stwierdza nieważność uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Bilem - Monika

II SA/Sz 679/13 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2013-10-30 orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2013-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel /sprawozdawca/
Iwona Tomaszewska /przewodniczący/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Symbol z opisem
6262 Radni
6392 Skargi na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 87 i 88 ustawy o samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269 art. 1 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592 art. 79 ust. 1, art. 22 ust. 2
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270 art. 53 par. 1 i 2, art. 52 par. 3 i 4, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
SENTENCJA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na uchwałę Rady Powiatu w Choszcznie z dnia 25 marca 2013 r. nr XXI/176/2013 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Powiatu Choszczeńskiego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa A. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
UZASADNIENIE
Spółka A., zwana dalej "Spółka A.", pismem z dnia [...] zwróciła się do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K.B., zatrudnionym w Spółce A. od dnia [...]. W uzasadnieniu wniosku, opisała nadużycia, jakich według niej dopuścił się K.B. piastując stanowisko prezesa, i które zmuszają pracodawcę do rozwiązania z nim umowy o pracę, w trybie art. 52 Kodeksu pracy. Spółka postawiła K.B. następujące zarzuty:
- rzekome użytkowanie przez Spółkę A. 60 sztuk pojemników na odpady segregowane, podczas gdy pojemniki nigdy nie były wykorzystywane przez spółkę, a jednak opłacano za korzystanie z nich,
- wykorzystywanie sprzętu służbowego i pracowników Spółki A. do prac przy nieruchomości stanowiącej prywatną własność K.B.,
- wykonanie przez Spółkę A. przyłącza wodociągowego do budynku stanowiącego własność P. i M. M., poniżej rzeczywistych kosztów.

Uchwałą z dnia 25 marca 2013 r. Nr XXI/176/2013, działając na podstawie
art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U
z 2001r. Nr 142 poz., 1592 ze zm.), Rada Powiatu w Choszcznie odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z jej radnym – K.B.
W uzasadnieniu uchwały Rada powołała się na wyjaśnienia K.B., który zaprzeczył zarzutom postawionym przez pracodawcę Spółkę A.
W ocenie Rady, jest wiele wątpliwości, co do powodów złożenia wniosku
o rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Według dat poszczególnych dokumentów najpierw wydano wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy, tj. dnia
[...], a później dopiero wpłynął do Rady Powiatu wniosek z dnia
[...] o wyrażenie zgody na wypowiedzenie. Nadto, wypowiedzenie K.B. warunków pracy zawiera inne uzasadnienie, niż późniejszy wniosek do Rady Powiatu o wyrażenie na to zgody. Z wyjaśnień radnego K.B. wynika, że jest to działanie na rzecz miejscowych polityków, "mające na celu zemstę za niereagowanie na wytyczne dotyczące pracodawczej polityki Burmistrza wobec powiatu. Potwierdzeniem tej tezy jest reakcja polityków gminy, a zwłaszcza tematy prowadzonych rozmów Burmistrza z radnymi powiatu sprzed roku i namawianie radnych powiatu do zmiany starosty i wybranie koleżanki protegowanej Burmistrza." Rada wskazała, że złożenie wniosku do Prokuratury nie jest wystarczającym powodem do wyrażenia zgody na wypowiedzenie umowy o pracę, a ona sama nie ma żadnych możliwości sprawdzenia stawianych zarzutów. W ocenie Rady, zarzuty zawarte we wniosku
z dnia [...] są gołosłowne.
Pismem z dnia [...] Spółka A., wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K.B. Spółka wskazała, iż zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tymczasem wskazane przez pracodawcę przyczyny uzasadniające rozwiązanie stosunku pracy w żadnym stopniu się z tym nie wiążą, a nadto są potwierdzone stosowną dokumentacją. Rada Powiatu swoje stanowisko oparła wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanego, który próbuje powiązać swoje zwolnienie z aspektem politycznym. Spółka zarzuciła, iż Rada w ogóle nie odniosła się do zarzutów dotyczących niewłaściwego wykonywania obowiązków pracowniczych przez radnego oraz nie uzasadniła w sposób wyczerpujący podjętej uchwały. Brak jest bowiem wskazania, na czym polega związek pomiędzy próbą rozwiązania stosunku pracy, a wykonywaniem mandatu radnego. Na poparcie swego stanowiska Spółka powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Odnosząc się do zastrzeżeń Rady Powiatu co do prawidłowości kolejności czynności podjętych przez pracodawcę, Spółka wyjaśniła, że stosownie do art. 42 § 3 Kodeksu pracy, rada powinna wyrazić swoją zgodę na rozwiązanie stosunku pracy dopiero wtedy, gdy na skutek nieprzyjęcia nowych warunków pracy lub płacy, ma dojść do rozwiązania stosunku pracy. Pracodawca wskazał, iż jego wniosek z dnia [...] należało potraktować jako podstawę do rozwiązania umowy o pracę, w trybie art. 52 Kodeksu pracy.
Uchwałą z dnia 1 lipca 2013 r. Nr XXIV/206/2013 Rada Powiatu w Choszcznie uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8 kwietnia 2013 r. za bezzasadne.
W uzasadnieniu uchwały Rada ponownie wskazała, że wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy zawiera inne uzasadnienie, niż późniejszy wniosek o wyrażenie zgody na to wypowiedzenie. Zdaniem Rady Powiatu, taka okoliczność budzi uzasadnione wątpliwości co do prawdziwości przyczyn podanych we wniosku
o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i jest jeszcze jednym
z czynników skłaniających Radę Powiatu do uznania ich za gołosłowne. Organ podkreślił, że mylne jest twierdzenie pracodawcy, iż Rada Powiatu powinna wyrazić swoją zgodę dopiero w sytuacji, gdy na skutek nieprzyjęcia nowych warunków pracy lub płacy ma dojść do rozwiązania stosunku pracy.
Rada powołała się na treść wyroku Sądu Najwyższego z 17 września 2007 r. sygn. akt. III PK 36/2007, w którym sąd uznał, że zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1 Kodeksu pracy, zwanego dalej "K.p.", przepisy dotyczące definitywnego wypowiedzenia umowy o pracę stosuje się odpowiednio także do
tzw. wypowiedzenia zmieniającego, czyli wypowiedzenia wynikających z umowy
o pracę warunków pracy i płacy. Zarówno cel przepisu ochronnego, jak
i jednoznaczna treść art. 42 § 1 K.p., przemawiają za uznaniem, że w myśl art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgoda rady gminy wymagana jest także na dokonanie pracownikowi będącemu radnym wypowiedzenia zmieniającego. Wobec tego należy uznać, że pracodawca powinien uzyskać zgodę Rady Powiatu
także na wypowiedzenie radnemu warunków pracy.
Wobec faktu, że radny K.B. odmówił przyjęcia nowych warunków pracy
i płacy, opisanych w wypowiedzeniu zmieniającym z dnia [...], zgodnie z dyspozycją art. 42 § 3 K.p. umowa o pracę radnego rozwiązała się
z upływem okresu dokonanego wypowiedzenia, tj. z dniem [...]. Oznacza to, że Rada Powiatu w dniu [...] podjęła uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy "post factum", a pracodawca naruszył przy dokonywaniu radnemu wypowiedzenia zmieniającego dyspozycję art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
W ocenie Rady, uchwała Nr XXI/176/2013 z dnia 25 marca 2013 r. została podjęta zgodnie z prawem, bowiem powodem podjęcia przez pracodawcę decyzji
o wypowiedzeniu K.B. stosunku pracy są przyczyny polityczne, na co wyraźnie wskazano w uzasadnieniu spornej uchwały. Jednakże, nawet gdyby uznać za pracodawcą, że powyższa przyczyna nie jest należycie uzasadnioną przyczyną podjęcia próby rozwiązania z radnym stosunku pracy, to Rada Powiatu podziela pogląd, występujący w doktrynie i orzecznictwie, że w sytuacji, w której podstawą rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada może, ale nie musi, wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy.
Organ wskazał, że wartością chronioną przez przepis art. 22 ust. 2 ustawy
o samorządzie powiatowym jest trwałość stosunku pracy radnego oraz zapewnienie radnemu jak największej niezależności w sprawowaniu jego funkcji. Powołując się na treść wyroków sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego Rada podała,
że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady, z tym że w sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania,
że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Stanowisko rady powiatu w kwestii zgłoszonego przez pracodawcę zamiaru rozwiązania
z radnym stosunku pracy, jest uzależnione od przyczyn, które je uzasadniają tylko
w tym sensie, że w przypadku, gdy przyczyny te wiążą się ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem mandatu, rada ma obowiązek odmówienia zgody,
w przypadkach, w których takiego związku nie ma, wyrażenie zgody lub jej odmowa zostały pozostawione jej uznaniu.
W ocenie Rady, sporna uchwała zawierała uzasadnienie będące załącznikiem do uchwały, z którego wynika, czym kierowała się odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K.B. Nie leży natomiast w gestii rady powiatu dogłębne tłumaczenie pracodawcy na czym polega związek między działaniem miejscowych polityków mających na celu zemstę za niereagowanie przez radnego na wytyczne dotyczące pracodawczej polityki Burmistrza wobec powiatu, a próbą wypowiedzenia radnemu K.B. stosunku pracy. Rada wskazała, że wobec faktu, iż nie ma możliwości sprawdzenia podnoszonych przez pracodawcę okoliczności w Spółce A., pozostawiła tę kwestię do rozstrzygnięcia prokuraturze. Wykonanie powinności
w zakresie uzasadnienia uchwały nie oznacza, w świetle brzmienia art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, pełnego przeniesienia ciężaru dowodzenia
i szczegółowego badania całokształtu okoliczności faktycznych na radę powiatu.
W ocenie Rady, mimo, że pracodawca starał się wykazać okoliczności usprawiedliwiające jego decyzję, powodem wniosku są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego.
Pismem z dnia [...] Spółka A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu w Choszcznie z dnia
25 marca 2013 r. Nr XXI/176/2013 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K.B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące odmową udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, w sytuacji gdy podstawą wypowiedzenia nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, jak również brak właściwego, wymaganego w świetle obowiązującej linii orzecznictwa, uzasadnienia merytorycznego uchwały. W skardze, Spółka powtórzyła zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu wniosła o odrzucenie skargi jako wniesionej przedwcześnie, a w razie nieuwzględnienia powyższego żądania, wniosła o oddalenie skargi. Organ w odpowiedzi na skargę, w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2013 r. Nr XXIV/206/2013 będącej odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, a w tym, między innymi, są właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie jest to zaskarżona uchwała Rady Powiatu w Choszcznie. Stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Na wstępie należało się odnieść do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie jej, jako wniesionej przedwcześnie. Zgodnie z art. 53 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się
w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Tak więc z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie,
to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ( uchwała 7 sędziów NSA z 2.04.2007 r. sygn. akt II OPS 2/07, wyrok NSA z 14.02.2013 r. sygn. akt II OSK 301/13,
z 23.04.2013 r. sygn. akt I OSK 710/13, z 09.05.2013 r. sygn. akt II FSK 2140/12).
W tej sytuacji, skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w terminie stąd wniosek o jej odrzucenie nie znajduje uzasadnienia.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu może być tylko istotne naruszenie prawa.
Do istotnego naruszenia prawa zaliczane jest naruszenie przez organ powiatu podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.
Według art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym rozwiązanie
z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Celem nadrzędnym tego przepisu jest ochrona stosunku pracy radnego. Następuje to poprzez uzależnienie od wyrażenia zgody przez radę powiatu możliwości rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę, nawet wtedy, gdyby to było z uszczerbkiem dla uprawnień pracodawcy.
Z analizy tego przepisu wynika, że radzie powiatu pozostawiono swobodę oceny, czy uwzględnienie wniosku pracodawcy jest zasadne. Gdy przesłanką żądania pracodawcy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, rada powiatu powinna jednak zbadać przestrzeganie ogólnie obowiązujących zasad porządku prawnego. W rezultacie wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa rozwiązania mieści się w zakresie uznania rady powiatu, wyjątek stanowi odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, gdy motywy wypowiedzenia wskazane przez pracodawcę są związane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego – w takim przypadku rada winna odmówić. Motywy rozwiązania stosunku pracy muszą być więc uzasadnione, mieć podstawę w stanie faktycznym podanym przez pracodawcę,
a uzasadnienie uchwały podjętej przez radę powiatu musi się do nich odnieść. Wadliwa natomiast jest uchwała, której motywy są nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego i która nie ma oparcia w stanie faktycznym, w tym także
przedstawionym we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy
z radnym.
W rozpoznawanej sprawie, Spółka A. w piśmie z dnia
[...], skierowanym do Rady Powiatu, o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego wskazała szereg nieprawidłowości
w pracy radnego, w okresie kiedy pełnił obowiązki prezesa Spółki. Na potwierdzenie zarzutów, do pisma załączyła kserokopie dokumentów (10 załączników).
Tak więc Rada Powiatu powinna była rozpatrzyć sprawę
w oparciu o stan faktyczny przedstawiony we wniosku Spółki A. oraz
w oparciu o wyjaśnienia radnego, którego dotyczył wniosek.
W ocenie sądu, Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale nie wykazała, że motywy podane przez Spółkę nie mogą być podstawą do wyrażenia wnioskowanej zgody. Rada Powiatu nie udowodniła swoich racji poprzestając na nieuzasadnionym twierdzeniu, że rzeczywiste motywy wniosku są związane
z wykonywaniem mandatu przez radnego, odnosząc się do bliżej nieokreślonych okoliczności sprzed roku.
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Rada nie zauważyła różnicy pomiędzy wcześniejszym wypowiedzeniem zmieniającym warunki pracy i płacy K.B., a wnioskowanym rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia
z winy pracownika, tj. w trybie art.52 K.p. Dodać należy, że w ocenie sądu, logicznym jest, że uzasadnienie zmiany warunków pracy i płacy jest inne niż uzasadnienie rozwiązania stosunku pracy z winy pracownika, przy czym w niniejszym postępowaniu sąd nie odnosi się do wypowiedzenia zmieniającego warunki stosunku pracy radnego.
Rada nie odniosła się w ogóle do zarzutów, które legły u podstaw wniosku
z [...], a także do załączonych do niego dokumentów, co czyni wątpliwym czy merytorycznie wniosek w ogóle był rozpoznawany przez organ
(z protokołu sesji wynika, że radnym przedstawiono jedynie projekt uchwały wraz
z uzasadnieniem ).
Taki stan rzeczy, według sądu, nie zasługuje na aprobatę. Rada Powiatu powołała się na przepis art. 22 ust. 2 ustawy, traktując go w istocie jako blokadę podjęcia zamierzonego rozwiązania stosunku pracy radnego. Sąd stwierdza,
że podjęcie uchwały odmawiającej zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku pracy są zdarzenia związane
z wykonywaniem przez radnego mandatu, a pracodawca wskazuje na inne podstawy, Rada Powiatu powinna w sposób przekonywujący uzasadnić, dlaczego nie daje wiary podstawom wskazanym przez pracodawcę. W zaskarżonej uchwale takiego uzasadnienia nie było, rada stwierdziła tylko, że nie ma możliwości zweryfikowania zarzutów, a sprawą winien zająć się prokurator.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że uchwała odmowna powinna być należycie uzasadniona, co wynika nie tylko ze standardów demokratycznego państwa prawnego, ale również z zasady jawności działania władzy publicznej. W przeciwnym razie nie jest wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła, względnie odmówiła udzielenia takiej zgody (wyrok NSA
z 05.09.2013 r. sygn. akt II OSK 900/13, z 19.06.2012 r. sygn. akt II OSK 870/12,
z 10.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1884/11 dostępne w internecie).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art.147 § 1 oraz art. 200 w zw. z art.205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.